Studia Politicae

Joseph S. Tulchin

Estar en el mundo

Fue una exageración insistir, como muchos lo han hecho tanto en Estados Unidos como en otros países, en que el mundo cambió para siempre después del 11 de Septiembre de 2001. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, la administración de George W. Bush, que asumiera el poder a comienzos de ese año, era unilateralista y aislacionista antes de los ataques a las Torres Gemelas y así permaneció después de ellos. Lo que cambió en la política internacional de Estados Unidos es que el terrorismo, y por extensión otras amenazas intermesticas y no estatales, remplazó a las amenazas tradicionales basadas en el estado y se convirtió en la prioridad número uno de la nación. Además, la respuesta a esta agresión se tornó militar y agresivamente imperialista y siguió siendo unilateral[1]. Desafortunadamente, desde una perspectiva latinoamericana, los ataques parecieron retrotraer a Estados Unidos a un pensamiento estratégico anterior que había caracterizado al período de la Guerra Fría, en la cual el hemisferio era decisivamente menos importante que otras regiones del mundo. Además, los atentados reforzaron la tendencia histórica de imponer su agenda al resto del hemisferio y de insistir en una postura Maniquea de “con nosotros” o “en contra” nuestra.

En este sentido, los ataques terroristas a Estados Unidos fueron profundamente significativos en América Latina. Detuvieron el proceso de cambio en asuntos hemisféricos que había comenzado hacia fines de la Guerra Fría en la cual las naciones del hemisferio –con la participación, o al menos la aquiescencia de Estados Unidos—se movilizaron para constituir una comunidad con valores comunes. Y, con las subsiguientes decisiones unilaterales tomadas por Estados Unidos de combatir el terrorismo con fuerzas militares en Afganistán e Irak, América Latina perdió parte considerable de la importancia que había comenzado a adquirir en la política internacional estadounidense durante los años 90. Lo que es peor, dada la larga tradición de pasividad en sus acciones, la mayoría de las naciones del hemisferio parecen estar perdiendo importancia también en el contexto mundial.
Mi principal argumento es que América Latina aún tiene--como lo ha tenido desde 19910—una posibilidad única de expandir su autonomía en el sistema internacional dado que la competencia bipolar de la Guerra Fría ya no existe. Ante la ausencia de un enemigo claro, de un “otro” a quien temer y oponerse, Estados Unidos estaba dispuesto a recurrir más a su capacidad para persuadir y compartir sus valores políticos y culturales, lo que Joseph Nye ha dado en llamar “poder blando”[2]. La mayoría de las naciones del hemisferio, recientemente democráticas por primera vez en la historia, estaban también dispuestas a ser persuadidas por un llamado a la democracia, los derechos humanos, el imperio de la ley, y una economía de mercado, y a usar su propio compromiso con estos valores como su poder blando. Sin embargo, es necesario que las naciones del hemisferio tomen esta oportunidad. Para hacerlo, las naciones de América Latina deben aprender a pensar estratégicamente y a convertirse en proactivas en los asuntos hemisféricos y mundiales. Para maximizar su rol y su oportunidad, deben, en primer lugar, determinar cómo podrían participar en distintos niveles de la comunidad internacional, y cómo reconocer u usar el poder blando del que disponen. Deben aprender cómo “ESTAR EN EL MUNDO”.
Si bien Estados Unidos bajo la administración de George W. Bush ha estado llevando adelante una política internacional unilateral e hiper-realista, sigue estando claro que, a excepción de los objetivos militares a corto plazo definidos de manera limitada, Estados Unidos, con todo su sofisticado poder duro y su gran caudal de poder blando, es incapaz de alcanzar los objetivos de su política internacional y proteger sus intereses nacionales sin la colaboración de otras naciones y sin la activa participación de organismos multilaterales, ya sea las ONU o la OMC. Esto obedece a dos razones bastante diferentes. La primera está relacionada con la naturaleza de todas las amenazas no tradicionales en la comunidad internacional --algo que era cierto aún antes del fin de la Guerra Fría-- que no pueden ser manejadas o eliminadas por una sola nación, sin importar cuán poderosa ésta sea. La segunda razón tiene que ver con el hecho que no se puede imponer valores en los otros, se los debe persuadir de su virtud. Y, en el contexto mundial actual, la mejor manera de convencer a otros es crear una comunidad en la cual esos valores sean compartidos[3]. La unilateralidad es decididamente contraproducente. En otras palabras, el poder blando es más efectivo en un esquema consensual y multilateral. La construcción de una nación y el mantenimiento de la paz, como así también palucha contra el terrorismo, sólo son efectivos como esfuerzos comunitarios. El caso de Haití es paradigmático.
Por ambas razones, entonces, podemos afirmar que la oportunidad de una participación proactiva en el liderazgo aún está disponible para las naciones del Hemisferio Occidental. La clave es entender las conexiones entre el poder duro y el blando en el pensamiento estadounidense y ver los lazos históricos entre los valores, por un lado, y la política de seguridad, por el otro[4]. Estas conexiones, junto con la naturaleza transnacional de las nuevas amenazas en el sistema internacional implican que cada nación, sin importar cuan pequeña o “débil” sea en términos tradicionales, tiene cierto grado de influencia, legitimidad y credibilidad en la comunidad internacional. Y, a medida que las amenazas blandas a la seguridad, o las amenazas no tradicionales como el terrorismo, adquieren mayor importancia, los roles potenciales de las naciones más débiles –y las naciones de América Latina—son en realidad más accesibles e importantes de lo que fueron antes del 9/11.
Para entender cómo las naciones de América Latina pueden ejercer su influencia en el sistema internacional, es útil considerar que la seguridad ocurre o existe en varios niveles[5]. Si tuviéramos que descomponer el terrorismo en sus partes constitutivas, veríamos que consiste, además de sus actos violentos espectaculares, tales como la destrucción de las Torres Gemelas o la bomba en la estación de trenes de Atocha o la destrucción del Centro de la Comunidad Judía, de actos ilegales que comienzan como actos delictivos locales y luego se extienden al exterior hasta incluir actos delictivos internacionales, tales como el lavado de dinero, el contrabando de armas, y el mal uso de la tecnología de la información. En todos y cada uno de los niveles, las naciones de América Latina tienen potencialmente la oportunidad de actuar, de ser protagonistas. Cada una de estas oportunidades hipotéticas o potenciales debe ser explorada como parte de un planeamiento nacional de estrategias. La facilidad para apropiarse de estas estrategias variará según el nivel y el país. Algunos países pueden hallar espacio en el contexto nacional o a nivel global, pero no a nivel hemisférico, por ejemplo; ó a nivel sub-regional pero no a nivel hemisférico.
Una manera fácil de observar cómo cada nivel o vía abre el camino para oportunidades y desafíos bastante diferentes, y ofrece diferentes costos o beneficios, es estudiar el comercio y la política de comercio. Como explicáramos en nuestro libro anterior, el comercio consiste en una serie de juegos multinivel en los que se gana o se pierde El éxito de cada país en la política de comercio está relacionado con su habilidad para conciliar las diferencias sectoriales internas y ocuparse de situaciones dinámicas[6].
El poder duro y avasallador no garantiza el logro de los objetivos de la política en las negociaciones comerciales o en la seguridad nacional en general. Lo que es más importante para América Latina, una debilidad relativa en lo que concierne al poder duro no significa que una nación esté excluida del grupo que toma las decisiones. Tomemos el caso de cómo combatir el terrorismo en los asuntos hemisféricos. Estados Unidos quiere comprender toda la cooperación hemisférica basándola en su propia agenda sobre el terrorismo. El terrorismo es la prioridad número uno. Las naciones Latinoamericanas están incómodas con esta situación. La única respuesta efectiva para esta idea fija es que los Latinoamericanos elaboren una agenda que les sea adecuada y que tenga en cuenta las prioridades de Estados Unidos. Eso no debería ser tan difícil. El terrorismo es, de hecho, un tema internacional. Trabajar para proteger la región entera del terrorismo no debería ser demasiado controversial. El problema es cómo aliarse para lograr que Estados Unidos escuche las prioridades de América Latina. Esto es difícil ya que nunca en su historia las naciones de la región han colaborado para alcanzar objetivos de seguridad colectivos. En alguna ocasión se han aunado para oponerse a Estados Unidos, pero nunca han colaborado exitosamente para lograr objetivos regionales o sub-regionales[7].
El reciente episodio en Haití puede ser el punto de partida para confeccionar una agenda hemisférica que pueda “venderse” a Estados Unidos, al revés de la habitual ruta de influencias. Haití es importante debido al papel desempeñado por un número de naciones tales como Chile, más tarde Brasil, y aún más tarde Argentina, en el mantenimiento de la paz, y también debido a la unidad entre las naciones angloparlantes en la sub-región del Caribe que se oponían a estados Unidos y defendían los procesos democráticos. El factor motivador clave detrás de la decisión de Chile de enviar tropas a Haití es prevenir otro derramamiento de sangre. El caso de Ruanda y el hecho que la comunidad internacional no pudiera responder es lo que hizo responder a las Naciones Unidas en el caso de Haití. Y, este accionar de Las Naciones Unidas hizo que Chile tomara la decisión.
Más de diez años antes de este episodio, el embajador Heraldo Muñoz, como representante de Chile ante la OEA, desempeñó un rol decisivo en lograr que la organización hemisférica aprobara la Declaración de Santiago en apoyo al gobierno democrático. En esa declaración, la OEA establecía que la democracia era un valor compartido por todos los miembros de la organización.
Enviar tropas a Haití fue una manera de demostrar que Chile, aún sólo, estaba preparado para defender la democracia con algo más que palabras. No está claro en el Hemisferio Occidental cómo obligar al cumplimiento de las reglas del juego a nivel hemisférico. Para Muñoz, la tarea hoy y en el futuro consiste en la implementación de los estándares articulados por la comunidad internacional.
Desarrollar una agenda Latinoamericana no debería ser tan difícil. Muñoz no tuvo dificultades en señalar que los temas claves de dicha agenda[8] son: la implementación de los estándares existentes sobre derechos humanos, la defensa del derecho a un gobierno democrático, alentar la reconciliación post-conflicto, y la reducción de la desigualdad y la pobreza en la región. Estos son todos elementos del poder blando. Además de las diferencias de opinión entre los países de la región, existen importantes diferencias entre la OEA y la ONU sobre estos temas y cada una de las organizaciones tiene una ventaja comparativa en algunos, no en todos. Por ejemplo, en el área de derechos humanos, la OEA está en ventaja ya que cuenta con una organización supervisora o reguladora que opera a través del mecanismo de un grupo de actores privados independientes, mientras que la ONU trabaja a través de una comisión cuyos miembros son estados, incluyendo algunos miembros que son notorios violadores de los derechos humanos. Por otro lado, la OEA no cuenta con nada que iguale el Concejo de Seguridad de la ONU, y la OEA se ve paralizada en la búsqueda de mecanismos que hagan cumplir las leyes del juego. Los mecanismos que existen son los que quedaron de la Guerra Fría y no pueden usarse sin que Estados Unidos tenga el dominio total, hecho que otros estados miembros no pueden aceptar. Esto no ocurre en la ONU.
Pero el poder blando tiene sus desventajas. Los valores son ambiguos y difíciles de medir. Otro hecho desde el 11 de Septiembre del 2001 que ha debilitado la influencia Latinoamericana en los asuntos mundiales es el déficit institucional que ha golpeado a varios países, como una especie de plaga. Para usar el poder blando y convertirse en un líder, es importante que las naciones de la región se ocupen de su fragilidad democrática, la corrupción, el crimen organizado, la falta de seguridad judicial, la falta de estrategias de desarrollo, los altos niveles de desempleo, la pobreza e inequidad que complican la participación internacional responsable, todos ellos valores fundamentales para el uso del poder blando.
Para avanzar en esta dirección las naciones del hemisferio tienen que trabajar en pos de fortalecer sus instituciones democráticas. Otra característica de la participación internacional responsable necesaria para maximizar el efecto del poder blando son la consistencia y la responsabilidad. Las naciones deben volverse predecibles. Esta es la lección que podemos sacar del comportamiento del presidente Argentino Néstor Kirchner, quien asumiera el poder en Octubre del 2003 insistiendo que la defensa de la democracia y los derechos humanos eran los pilares de la política internacional y luego hiciera que la Havana fuera uno de las primeras paradas en los primeros viajes del ministro del exterior, sin molestarse en hablar sobre derechos humanos con el gobierno de Castro o con grupos de disidentes en las islas. No es sorprendente que Argentina con Kirchner no haya podido consolidar un rol global como vocero de los derechos humanos[9].
 
Es muy posible que la autonomía que las naciones del hemisferio reclaman pueda lograrse más fácilmente a nivel regional, global, o ambos que a nivel hemisférico. Sería una ironía histórica si alguna de las naciones de la región, y Chile en particular es un gran candidato, se convirtiera en legítima líder a nivel global mientras no pueda lograr una buena relación con Estados Unidos o con sus vecinos. Es muy probable, para dar otro ejemplo, que a corto plazo Brasil se convierta en un mejor líder a nivel sub-regional por el éxito del MERCOSUR y a nivel global, al menos en cuestiones de comercio, que a nivel hemisférico. En realidad, esto puede convertirse en el centro de la política estratégica de Brasil. Brasil tomó la iniciativa en negociar un trato comercial entre el MERCOSUR y la Unión Europea. Pero, así como Chile aprendió cuando sufrió la furia de Estados Unidos por no votar en el Concejo de Seguridad de las Naciones Unidas en apoyo a la posición estadounidense contra Irak, no es suficiente tener un rol global sólo en el comercio. Los líderes globales son líderes globales y se espera que se muevan en el mundo en más de una dimensión. Hasta que Brasil pueda descubrir las dimensiones de su rol global para complementar su acción como líder de un bloque comercial, su poder será limitado por los otros a las acciones de bloqueo. Será difícil convertirse en líder. La experiencia brasileña en Cancún y a posteriori es un modelo de este éxito/fracaso.[10]
 
El aspecto más difícil del escenario internacional para América Latina es la colaboración entre las naciones para definir una agenda de seguridad para América Latina. No es esencial que esta agenda sea a favor o en contra de Estados Unidos. El desafío crucial es lograr una manera de entender el mundo –una manera de estar en el mundo—que sea consistente con la colaboración recíproca con o sin el apoyo de Estados Unidos. El punto de partida para dicho esfuerzo debería ser un conjunto de valores compartidos que reúna a todo el hemisferio –respeto por la democracia, derechos humanos, el imperio de la ley, y el deseo de reducir la pobreza y la desigualdad. La metodología debería basarse en la noción que la seguridad existe en múltiples niveles y que la cooperación puede comenzar en cualquier nivel y puede construirse ocupándose de las amenazas tradicionales y no-tradicionales a la seguridad. La mejor de todas las noticias es que la autonomía en la comunidad internacional comienza en casa. El poder blando –la influencia—puede incrementarse sólo reforzando el cumplimiento de la ley, reduciendo la pobreza y la desigualdad, ó apoyando a las instituciones democráticas, todo lo cual depende de la voluntad política de los líderes democráticos. Como Shakespeare podría haber dicho si hubiera leído a Nye, Keohane o Tulchin , los líderes se hacen, no nacen.


Notas
[1] En su testimonio anterior a la Comisión del 11/9, 8 de Abril de 2004, Condezza Rice, Consejera de Seguridad del Estado del Presidente Bush, confesó que ella personalmente había estado preocupada por las amenizas tradicionales contra el estado en la época en que se produjeron los atentados.
[2] Joseph S. Nye, Soft Power – the Means to Success in World Politics (Poder Blando—el Camino hacia el Éxito en la Política Mundial) (NY: Public Affairs Press, 2004)
[3] El concepto de una comunidad internacional ha sido debatido durante siglos. Hasta el siglo veinte, se limitaba generalmente a cuestiones del derecho internacional o de las categorías Kantianas. Hacia comienzos del siglo veinte, el interés en normas para las relaciones internacionales era conocido como “idealismo”. En la actualidad, los eruditos lo relacionan con la escuela inglesa de relaciones internacionales. Ver Ian Hall, “Review article: still the English patient? Closures and inventions in the English school,” International Affairs, 77, No.3(2201): 931-42.
[4] Robert Litwak, “The New Calculus of Pre-emption,” Survival, The International Institute for Strategic Studies, Vol. 44, no. 4, Winter 2002-2003. “Soft security threats” (amenazas blandas a la seguridad es la frase actual empleada para describir lo que durante los años 90 la literatura académica denominó amenazas no tradicionales, consultar: John Ikenberry and Michael W. Doyle, eds. New Thinking in International Relations Theory (Nuevo Pensamiento en la Teoría de las Relaciones Internacionales) (Boulder, CO: Westview Press, 1997), James N. Rosenau, “Stability, Stasis, and Change: A Fragmenting World,” The Global Century. Globalization and National Security, Vol.1, eds. Richard Kugler and Ellen Frost (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1993), Ellen Frost, “Globalization and National Security: A Strategic Agenda,” The Global Century. Globalization and National Security, (El Siglo Global: la Globalización y la Seguridad Nacional) Vol.1, eds. Richard Kugler and Ellen Frost (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1993), and Jessica Matthews, “Power Shift: The Rise of Global Civil Society,” (El Cambio de Poder: Surgimiento de la Sociedad Civil Global) Foreign Affaire (Asuntos Internacionales), 76-1 (Enero/Febrero 1997).
[5]Raul Benítez Manaut, The five levels of security (Los Cinco Niveles de la Seguridad) (Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center, 2004).
[6]Vinod K. Aggarwal, Ralph Espach, and Joseph S. Tulchin, eds., The Strategic Dynamics of Latin American Trade (La Dinámica Estratégica del Comercio en América Latina)(Palo Alto, CA: Stanford University Press, 2004).
[7] Discurso recientemente pronunciado por Heraldo Muñoz en el Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D.C., April 13, 2004.
[8] Heraldo Muñoz, obra citada
[9] Ver: “Cuba: el gobierno ratificó la abstención,” Diario La Nación, 15 de Abril de 2004.
[10] Jeffrey Davidow, El oso y el puercoespín (Mexico, D.F.: Grijalbo, 2003).

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